Науково-практичний коментар до ст. 170 Цивільного кодексу України

 

1. Держава набуває і здійснює цивільні права та обов\’язки через органи державної влади у межах їхньої компетенції, встановленої законом.

 

Коментар:

 

1. ЦК України закріплює в главі 10 (статті 170 – 173) загальні правила про органи і представників, через яких діють держава, Автономна Республіка Крим, територіальні громади у цивільних відносинах. ЦК передбачає два способи безпосередньої участі держави, інших публічно-правових утворень у цивільних правовідносинах: а) через органи державної влади та місцевого самоврядування (статті 170 – 171 ЦК); б) через представників держави, інших публічно-правових утворень (статті 172 – 173 ЦК).

В першому випадку публічні органи не здійснюють або не мають прав юридичної особи, діючи як суб\’єкти адміністративного права на підставі і в межах власної адміністративної компетенції. Представництво публічно-правових утворень можуть здійснювати лише суб\’єкти цивільних правовідносин – фізичні та юридичні особи. В цьому випадку публічні органи виступають представниками публічних утворень як юридичні особи публічного права.

2. ЦК прямо не передбачає, однак презюмує застосування, у визначених законом випадках, способів опосередкованої участі публічно-правових утворень у цивільних відносинах шляхом виступу державних органів у цивільних правовідносинах як юридичних осіб публічного права від свого імені, але в інтересах держави чи інших публічно-правових утворень.

У визначених законом випадках держава набуває цивільні права та обов\’язки через органи державної влади як юридичні особи публічного права, які володіють майном на певному правовому титулі (зобов\’язально-правовому, чи речово-правовому. Так, унітарні державні та комунальні підприємства можуть виступати суб\’єктами речових прав на чуже майно у вигляді права господарського відання та права оперативного управління; сервітутних прав тощо.

3. ЦК у ч. 1 ст. 170 закріплює загальне правило щодо органів, через які діє держава у цивільних відносинах, згідно з якою держава набуває і здійснює цивільні права та обов\’язки через органи державної влади у межах їхньої компетенції, встановленої законом.

Цією нормою ЦК відзначено особливість цивільної правосуб\’єктності держави, яка полягає в тому, що держава набуває і здійснює цивільні права та цивільні обов\’язки через органи державної влади у межах їхньої компетенції, встановленої законом. Цивільні права та обов\’язки для держави також безпосередньо виникають з дій її представників. Отже, держава як суб\’єкт права приймає участь у цивільних відносинах не безпосередньо, а через компетентні органи державної влади та представників.

Держава набуває для себе цивільні права та створює цивільні обов\’язки, тобто реалізує свою дієздатність, через свої органи (органи державної влади), що діють в межах їхньої компетенції, встановленої законом про статус цих органів (ч. 1 ст. 170 ЦК), оскільки поза їх діяльності вона діяти не може, незалежно від того, йдеться про цивільно-правові чи інші, наприклад, державно-правові відносини.

Питання полягає лише в тому, в яких цивільних правовідносинах і в особі яких своїх органів як суб\’єкта цих правовідносин діє сама держава, а в яких відносинах як суб\’єктів цивільного права виступають безпосередньо державні органи.

З цього приводу в доктрині правильно зазначається, що держава як суб\’єкт цивільних правовідносин діє в тих цивільних правовідносинах, в яких приймають участь її органи, позбавлені прав юридичної особи, або органи, які хоч і є юридичними особами, але в цих правовідносинах не користуються правами юридичної особи. Дії цих органів – це і є дії самої держави як суб\’єкта цивільного права. В особі відповідних органів, що діють як органи публічної влади, цивільна правосуб\’єктність визнається за державою загалом.

4. Використана ЦК України конструкція про набуття і здійснення державою цивільних прав та обов\’язків \”…через органи державної влади\” недостатньо чітко нормативно врегульована і тому неоднозначно сприймається судовою практикою, що вимагає доктринального тлумачення цього положення.

У власному розумінні конструкція \”…через органи державної влади…\” передбачає набуття і здійснення державою цивільних прав та обов\’язків внаслідок вчинення дій органами державної влади як невід\’ємної складової держави. В цьому випадку діями держави вважаються дії органу державної влади, який діє на основі і в межах своєї публічної компетенції, а не власної правосуб\’єктності, оскільки відповідний державний орган не має або не використовує прав юридичної особи публічного права.

5. Через органи державної влади держава набуває і здійснює будь-які цивільні права та обов\’язки, якщо інше не передбачено законом або не випливає із сутності відповідного цивільного права чи обов\’язку.

Характер цивільних правовідносин визначає особливості набуття і здійснення державою відповідних цивільних правовідносинах та обов\’язків через державні органи.

Держава безпосередньо набуває цивільні права та обов\’язки в разі вчинення державними органами, їх посадовими та службовими особами діянь, які визнаються підставами недоговірних зобов\’язань (як деліктних, так і з правомірного заподіяння шкоди).

Через органи державної влади держава набуває і здійснює договірні зобов\’язання, речові та інтелектуальні права, набуття і здійснення яких базується на відповідних повноваженнях державних органів, що входять до їхньої компетенції, встановленої законом, і передбачають виступ державного органу від імені держави.

В разі відсутності прямої вказівки або нечіткості закону щодо виступу від імені держави, цивільні права та обов\’язки набуває і здійснює відповідний державний орган як юридична особа публічного права. В цих випадках держава набуває і здійснює цивільні права та обов\’язки, пов\’язані з такими діями державного органу. Наприклад, якщо закон прямо не встановлює повноваження органу державної влади виступати від імені держави як учасника господарського товариства, таким учасником від свого імені має вважатися державний орган як юридична особа публічного права, а не держава. При цьому, власником таких корпоративних прав (на акції, частки, чи паї) виступатиме держава, оскільки юридичні особи публічного права можуть бути власниками майна лише на підставі спеціального закону (який, до речі, відсутній по цей час в Україні).

Повноваження державного органу діяти від імені держави повинні мати своєю підставою пряму вказівку закону, що визначає компетенцію відповідного державного органу. Цивільно-правові дії державного органу, вчинені за межами його компетенції, можуть вважатися діями держави лише в у випадках і в порядку, встановленому законом.

6. В судовій практиці і доктрині права питання щодо переліку органів державної влади, через які держава набуває і здійснює цивільні права та обов\’язки, вирішується неоднозначно. У цьому зв\’язку в літературі зазначається, що чинне законодавство не передбачає випадків безпосередньої участі в цивільних правовідносинах від імені держави вищих органів державної влади – Президента України, Верховної Ради України, глав адміністрацій. Зазначені органи державної влади не виступають у майновому обороті і від власного імені, оскільки мають інші публічно-правові функції та завдання. Для матеріального забезпечення їх діяльності створюються самостійні юридичні особи – управління справами, фінансово-господарські відділи тощо, що виступають в організаційно-правовій формі установ або державних підприємств.

Водночас, існування підпорядкованих вищим органам державної влади юридичних осіб публічного права із спеціальною правосуб\’єктністю здійснення господарської діяльності покликане оптимізувати здійснення публічних функцій відповідного органу державної влади (Президента України, Верховної Ради, Кабінету Міністрів України тощо), що автоматично не повинно поширюватися на випадки набуття і здійснення цивільних прав та обов\’язків від імені держави Україна. Тому загальна презумпція виключного закріплення здійснення публічної господарської компетенції за спеціалізованими юридичними особами публічного права не позбавляє вищі органи державної влади права виступати від імені держави в цивільних правовідносинах.

7. Від імені держави Україна може виступати Президент України, що діє в силу прямої вказівки закону (стаття 102 Конституції), як глава держави є вищою посадовою особою, представником держави за її межами і в середині країни, втіленням держави і державної влади загалом, а не якоїсь окремої гілки.

Згідно з доктриною права, інші органи державної влади є втіленням окремої (однієї) гілки державної влади (законодавчої, виконавчої чи судової) і тому здатні діяти від імені держави загалом лише на підставі окремих доручень Президента України.

Відповідно до ч. 14 ст. 84 Конституції України держава Україна може набувати і здійснювати цивільні права та обов\’язки через Верховну Раду України шляхом затвердження рішень про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України, здійснення контролю за їх використанням.

В силу прямої вказівки закону держава може набувати і здійснювати цивільні права та обов\’язки через Кабінет Міністрів України, Міністерство фінансів України, інші органи державної влади (зокрема, Фонд державного майна, Державне казначейство), а також Автономну Республіку Крим та орган місцевого самоврядування в межах їхньої компетенції.

Відповідно до п. 5 ст. 116 Конституції від інтересах держави в цивільних правовідносинах може діяти Кабінет Міністрів України, якому надане повноваження управління об\’єктами державної власності.

Кабінет Міністрів України здійснює відповідно до закону управління об\’єктами державної власності, в тому числі корпоративними правами, делегує в установленому законом порядку окремі повноваження щодо управління зазначеними об\’єктами міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади, місцевим державним адміністраціям та відповідним суб\’єктам господарювання (ч. 1 ст. 21 Закону України \”Про Кабінет Міністрів України\” від 21 грудня 2006 р. N 514-V).

Через Кабінет Міністрів Держава Україна набуває і здійснює цивільні права та обов\’язки у випадку видачі державних гарантій належного виконання кредитних зобов\’язань українських юридичних осіб публічного права перед іноземними кредиторами. Гарантом кредитів, які відповідно до міжнародних договорів надавалися Україні урядами іноземних держав, міжнародними фінансовими організаціями та іноземними банками, від імені держави виступав Кабінет Міністрів України відповідно до Декрету Кабінету Міністрів України N 25-93 від 17 березня 1993 р.

До 2007 року гарантії видавалися актами Кабінету Міністрів (Розпорядженнями або Постановами).

 

З прийняттям Бюджетного кодексу України від 2001 року Кабінет Міністрів України, в особі Міністра фінансів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, в особі Міністра фінансів Автономної Республіки Крим та міські ради, в особі керівників їх виконавчих органів, отримали право надавати гарантії щодо виконання боргових зобов\’язань суб\’єктам господарської діяльності виключно в межах повноважень, встановлених відповідно Законом про Державний бюджет України чи рішенням про місцевий бюджет (ст. 17 Бюджетного кодексу України).

Держава набуває і здійснює цивільні права та обов\’язки через Міністерство фінансів при здійсненні запозичень грошових коштів. Право на здійснення державних внутрішніх та зовнішніх запозичень у межах і на умовах, передбачених законом про Державний бюджет України, належить державі, в особі Міністра фінансів України, за дорученням Кабінету Міністрів України. До державних запозичень можуть входити як запозичення коштів шляхом укладення кредитних договорів, так і шляхом випуску та розміщення на ринку державних цінних паперів (облігацій).

Кабінет Міністрів України виступає гарантом щодо позик, які у визначених законом про Державний бюджет України межах надаються іноземними державами, банками, фінансовими міжнародними організаціями, а в інших випадках – відповідно до міжнародних договорів України, згода на обов\’язковість яких надана Верховною Радою України (ч. 1 ст. 21 Закону \”Про Кабінет Міністрів України\”).

Рішення про розміщення облігацій зовнішніх та внутрішніх державних позик України та умови їх випуску приймається Міністром фінансів України відповідно до порядку, встановленого Бюджетним кодексом України. При цьому, емісія державних облігацій України регулюється законом України про Державний бюджет України на відповідний рік, яким встановлюються граничні розміри державного зовнішнього та внутрішнього боргу (ст. 10 Закону України \”Про цінні папери та фондовий ринок\” від 23 лютого 2006 року). Відповідно до ст. 17 Закону України \”Про державний бюджет України на 2007 рік\” Міністерству фінансів України надавалося право здійснювати операції з державним боргом України з метою економії бюджетних коштів, включаючи операції щодо обміну, випуску та викупу державних боргових зобов\’язань, при дотриманні граничного розміру державного боргу на кінець року.

Міністерство фінансів, за дорученням Кабінету Міністрів виступає гарантом своєчасного погашення облігацій внутрішньої державної позики, здійснює укладення кредитних договорів, згода на обов\’язковість яких надана Верховною Радою (підпункти 15, 17 п. 4 Положення про Міністерство фінансів).

Держава набуває і здійснює цивільні права та обов\’язки через Фонд державного майна України, на який покладено функції з управління корпоративними правами держави в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України;

Фонд державного майна: виступає орендодавцем цілісних майнових комплексів державних підприємств, організацій, їх структурних підрозділів; виступає від імені держави засновником господарських організацій, до статутних фондів яких передається державне майно, у тому числі холдингових компаній та підприємств, які підлягають корпоратизації відповідно до законодавства (ст. 7 Закону України \”Про управління об\’єктами державної власності\” від 21 вересня 2006 року N 185-V).

Набуває і здійснює цивільні права та обов\’язки для держави Державне казначейство, яке здійснює управління наявними коштами Державного бюджету (п. 4 Положення про державне казначейство). В силу прямої вказівки закону, через уповноважені публічні органи (Кабінет Міністрів, Автономну Республіку Крим чи орган місцевого самоврядування) держава набуває і здійснює договірні зобов\’язання як сторона угоди щодо розподілу продукції, хоч би відповідні договори укладались компетентним публічним органом, а не самою державою (Закон України \”Про угоди про розподіл продукції\”).